以習近平法治思想為引領(lǐng) 推進(jìn)數字法治政府建設

習近平總書(shū)記強調：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò )強國戰略，把數字技術(shù)廣泛應用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府數字化、智能化運行，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐?！薄斗ㄖ握ㄔO實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出：“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府?！碑斍?，數字技術(shù)給生產(chǎn)要素構成、資源配置方式、經(jīng)濟運行邏輯等都帶來(lái)廣泛而深刻的影響，也給政府治理理念、模式、實(shí)踐等帶來(lái)新挑戰新要求。數字法治政府建設應當以習近平法治思想為引領(lǐng)，堅持以人民為中心，實(shí)現政府治理法治化與數字化建設有機結合，協(xié)調促進(jìn)，融合發(fā)展。

一、法治引領(lǐng)：深刻認識數字政府與法治政府的關(guān)系

從數字政府與法治政府的關(guān)系來(lái)看，數字化是促進(jìn)依法、高效、科學(xué)行政的重要手段，法治化是解決價(jià)值沖突的重要路徑。既要通過(guò)數字技術(shù)賦能政府治理提升法治政府建設數字化水平，又要融入法治價(jià)值導向確保數字政府建設始終在法治軌道上前進(jìn)，這是健全完善政府治理體制機制的重要方面。

（一）數字技術(shù)賦能政府治理轉型。政府運用互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等信息技術(shù)解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)、實(shí)施公共治理，既是促進(jìn)法治政府建設的重要動(dòng)能，也是推動(dòng)政府治理體系和治理能力現代化的著(zhù)力點(diǎn)和突破口。一是促進(jìn)高效行政。數字政府建設對法治政府建設的促進(jìn)作用，首先體現在對政府效能的提升上。數字技術(shù)通過(guò)自身強大算力，將比例原則所追求的適當性、必要性和最小損害要求更加精準化，實(shí)現行政行為效益最大化。依托數字技術(shù)，公民通過(guò)遠程終端即可向政府申請行政審批，或者對行政機關(guān)進(jìn)行監督和建議等，提高政府與公民互動(dòng)效率。二是促進(jìn)依法行政。微觀(guān)執法層面，數字技術(shù)將程序和標準固定后，執法人員不能濫用權力作不實(shí)記錄或者違法裁量，能有效保障執法規范性；宏觀(guān)決策層面，將技術(shù)分析預測、專(zhuān)家論證等環(huán)節設定為決策必要程序，可以減少決策主體“拍腦袋”亂作為。通過(guò)技術(shù)手段可以實(shí)現政府行使權力留痕，既便于有效監督，還可以?xún)?yōu)化政府信息公開(kāi)的范圍、方式和效果。

（二）法治保障護航數字政府建設。政府運用數字技術(shù)行使權力、履行職責過(guò)程中同樣需要嚴格執法，確保各項權力都在法治軌道上運行，通過(guò)公正與效率等法治價(jià)值保障數字政府建設的正確方向。一是為數字政府建設提供價(jià)值導向。數字技術(shù)本身系價(jià)值中立，通過(guò)法治所倡導的公平、正義為數字政府建設提供價(jià)值導向，推進(jìn)政府治理實(shí)現善治。二是保障政府數字化改革依法推進(jìn)。一方面通過(guò)法治形式保障國家層面政府數字化改革整體推進(jìn)，防止政府數字化改革過(guò)程中為追求效率而逾越法律底線(xiàn)；另一方面出于維護社會(huì )秩序的考量，推行重大改革必須于法有據，確有必要時(shí)應當通過(guò)立法機關(guān)授權調整有關(guān)制度或者法律法規的適用。

二、實(shí)體保障：妥善處理公民數字權利與政府數字權力的關(guān)系

習近平總書(shū)記指出，國家網(wǎng)絡(luò )安全工作要堅持網(wǎng)絡(luò )安全為人民、網(wǎng)絡(luò )安全靠人民，保障個(gè)人信息安全，維護公民在網(wǎng)絡(luò )空間的合法權益。公民數字權利一方面需要公權力保護，另一方面又可能面臨公權力約束。例如，一些外賣(mài)配送員拆除電動(dòng)自行車(chē)限速器后超速行駛、逆行、闖紅燈等交通違法行為屢見(jiàn)不鮮，其根本原因是外賣(mài)平臺管理制度和算法設計迫使外賣(mài)配送員“爭分奪秒”。此時(shí)市場(chǎng)監管部門(mén)通過(guò)審查外賣(mài)平臺相關(guān)管理制度，對有關(guān)算法進(jìn)行安全評估和監督檢查，調整外賣(mài)配送員與平臺企業(yè)之間的數字權利關(guān)系就很有必要。公民數字權利與政府數字權力可能形成一種緊張關(guān)系。如何妥善處理二者的關(guān)系？

（一）堅持以公民權利保障為中心。保障公民權利是法治的核心。面對數字政府建設中權利與權力的緊張關(guān)系，要以保障公民權利作為實(shí)現政府效能的前提，應當特別注意信息時(shí)代下公民隱私權、勞動(dòng)權和休息權、人格尊嚴、個(gè)人信息權益等重要權益的保障和維護。

一是保護個(gè)人數據權益。在數據和算法管理下，人民群眾日常通信、購物記錄、瀏覽記錄、活動(dòng)軌跡等信息暴露在互聯(lián)網(wǎng)中，“算法操縱”“信息繭房”等就是侵犯個(gè)人信息權益的典型例證?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）人格權編第六章專(zhuān)門(mén)規定隱私權和個(gè)人信息保護內容，第1034條明確“自然人的個(gè)人信息受法律保護”?！吨腥A人民共和國個(gè)人信息保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護法》）具體規定通過(guò)民事、行政和刑事三種手段，保護個(gè)人信息安全，該法第11條規定“國家建立健全個(gè)人信息保護制度，預防和懲治侵害個(gè)人信息權益的行為，加強個(gè)人信息保護宣傳教育，推動(dòng)形成政府、企業(yè)、相關(guān)社會(huì )組織、公眾共同參與個(gè)人信息保護的良好環(huán)境”。兩部法律為個(gè)人信息保護奠定了堅實(shí)的法律基礎。數字法治政府建設過(guò)程中，政府應當依法維護國家數據安全、保護個(gè)人信息和商業(yè)秘密，構建數字時(shí)代數據安全體系，保護公民、企業(yè)的公共數據權益。司法應當區分不同情形加強數據權益保護：（1）自然人對其個(gè)人數據的權益，可以適用《民法典》關(guān)于個(gè)人信息保護的規定和《個(gè)人信息保護法》的規定予以保護。（2）如果相關(guān)主體對數據進(jìn)行編排整理等，符合作品構成要件的，可以依照《中華人民共和國著(zhù)作權法》的規定予以保護。（3）如果相關(guān)主體控制、持有的數據符合商業(yè)秘密構成要件的，可以依照《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律關(guān)于商業(yè)秘密的保護規則予以保護。（4）對于相關(guān)主體控制、持有的數據，其他主體具有不當獲取、使用等行為，妨礙競爭秩序的，可以依照《中華人民共和國反不正當競爭法》相關(guān)規則處理。（5）相關(guān)主體之間對數據進(jìn)行市場(chǎng)交易或者存在數據侵權情形的，可以依照《民法典》合同編或者侵權責任編的基本規則予以保護和處理。

二是規范個(gè)人信息處理。法律在明確個(gè)人信息受法律保護的同時(shí)，明確規定了個(gè)人信息處理規則和免責事由?！睹穹ǖ洹返?/span>1035條第1款規定：“處理個(gè)人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過(guò)度處理，并符合下列條件：（一）征得該自然人或者其監護人同意，但是法律、行政法規另有規定的除外；（二）公開(kāi)處理信息的規則；（三）明示處理信息的目的、方式和范圍；（四）不違反法律、行政法規的規定和雙方的約定?！薄睹穹ǖ洹返?036條規定三類(lèi)免責事由，明確為維護公共利益，合理實(shí)施的處理個(gè)人信息行為，不承擔民事責任?！秱€(gè)人信息保護法》對個(gè)人信息處理的一般規定、敏感個(gè)人信息處理規則等均予以明確。當前，政府治理中使用個(gè)人信息的方式主要有：一是在國家政策制定中，利用數據建模技術(shù)，使用不特定多數人的個(gè)人信息；二是針對個(gè)人實(shí)施特定具體行政行為時(shí)，利用“數據畫(huà)像”技術(shù)，使用特定的個(gè)人信息；三是使用特定個(gè)人的生物識別信息，甄別特定對象身份，如確定犯罪嫌疑人等。不同使用方式帶來(lái)的安全風(fēng)險不同，對其處理方式的規制也有差別，個(gè)人信息識別度越高的數據，政府使用時(shí)越需要謹慎，相應限制也越多。

三是尊重保障數字人權。有學(xué)者認為，數字時(shí)代“數字人權”作為“第四代人權”，具體包括數據信息自主權、數據信息知情權、數據信息表達權、數據信息公平利用權、數據信息隱私權、數據信息財產(chǎn)權等方面。一方面數字時(shí)代個(gè)人缺乏信息資源與算法制衡能力，難以實(shí)現個(gè)人信息“自決”和侵害預防，往往只能通過(guò)事后救濟模式尋求保護，難以防止大規模、持續性信息處理侵權風(fēng)險；另一方面受個(gè)體經(jīng)濟情況、學(xué)習能力、教育水平、生活條件等多種因素影響，數據獲取、理解和使用能力差別較大，特別是殘障群體、老年群體、未成年群體等，會(huì )因數字?zhù)櫆舷萑霗C會(huì )不平等。立法層面，應當對這類(lèi)群體予以特殊保護。例如，《個(gè)人信息保護法》第31條規定：“個(gè)人信息處理者處理不滿(mǎn)十四周歲未成年人個(gè)人信息的，應當取得未成年人的父母或者其他監護人的同意。個(gè)人信息處理者處理不滿(mǎn)十四周歲未成年人個(gè)人信息的，應當制定專(zhuān)門(mén)的個(gè)人信息處理規則?！毙姓用?，政府應當有效防范數據處理風(fēng)險，讓個(gè)人免于被數字支配和控制的“恐懼”。例如，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規定》明確，不得利用算法推薦服務(wù)誘導未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò )，應當便利老年人安全使用算法推薦服務(wù)，對用工管理算法亦作了特別規定。

（二）依法推動(dòng)數據有序流動(dòng)。數據是數字時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素?，F有法律體系僅對數據、網(wǎng)絡(luò )虛擬財產(chǎn)保護作原則性規定，對數據的權屬、使用、交易、共享等沒(méi)有作出明確規范?！斗ㄖ握ㄔO實(shí)施綱要（2021—2025年）》指出，在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個(gè)人信息的同時(shí)，推進(jìn)政府和公共服務(wù)機構數據開(kāi)放共享，優(yōu)先推動(dòng)民生保障、公共服務(wù)、市場(chǎng)監管等領(lǐng)域政府數據向社會(huì )有序開(kāi)放。數據權益，涉及人格權益與財產(chǎn)權益、信息保護與數據共享、數字安全與數據利用、規范秩序與促進(jìn)創(chuàng )新等價(jià)值和利益衡量，個(gè)人數據保護與數據流通共享往往此消彼長(cháng)。政府自身要擴大數據開(kāi)放，促進(jìn)公共數據有效利用，同時(shí)要建立數據分享平臺和機制，完善數據確權，引導市場(chǎng)主體依法有序享有數據權益。司法要發(fā)揮引領(lǐng)作用，深刻理解社會(huì )價(jià)值，更加突出人格權益保護，統籌平衡各項利益關(guān)系，在維護數據安全、保護個(gè)人信息和商業(yè)秘密前提下，促進(jìn)數據合規高效流通使用，取得最佳政治效果、法律效果和社會(huì )效果。

（三）有效維護數字經(jīng)濟秩序。2022年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》第22條要求，“破除平臺企業(yè)數據壟斷等問(wèn)題，防止利用數據、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》第23條提出，“加強對平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域不正當競爭行為的規制，整治網(wǎng)絡(luò )黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條，治理新型網(wǎng)絡(luò )不正當競爭行為”。數字平臺經(jīng)濟活動(dòng)中，通過(guò)算法、技術(shù)等進(jìn)行不正當競爭，損害消費者、勞動(dòng)者和其他經(jīng)營(yíng)者利益的現象時(shí)有發(fā)生，如“大數據殺熟”“平臺二選一”“外賣(mài)騎手困在系統里”等。數字經(jīng)濟中不同市場(chǎng)主體對市場(chǎng)的控制力量懸殊，難以通過(guò)市場(chǎng)自我調節實(shí)現平衡，需要政府強有力的干預，防止“市場(chǎng)失靈”。

三、程序規范：有效平衡數字效率與程序正義的關(guān)系

習近平總書(shū)記指出，“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò )安全就沒(méi)有國家安全，過(guò)不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過(guò)不了長(cháng)期執政這一關(guān)?！薄吧朴谶\用網(wǎng)絡(luò )了解民意、開(kāi)展工作，是新形勢下領(lǐng)導干部做好工作的基本功”。算法自動(dòng)化決策等數字技術(shù)應用于公共行政領(lǐng)域，廣泛運用于資格審查、健康碼、食品安全監管、環(huán)境污染檢測和治理以及社會(huì )風(fēng)險預測預警等社會(huì )治理諸多領(lǐng)域，構成公共行政與數字技術(shù)深度融合的社會(huì )治理新范式。同時(shí)，數字技術(shù)的運用可能危及參與、透明、公正等程序正義的基本要素。如何平衡數字效率和程序正義的關(guān)系，推動(dòng)實(shí)現數字正義？

（一）重大行政決策中的民主參與?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確重大行政決策要遵循決策啟動(dòng)、公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定和決策公布、決策執行和調整等程序。以《浙江省行政合法性審查工作規定》為例，程序是否合法是審查重大行政決策合法性的主要方面之一。數字時(shí)代大數據和信息技術(shù)應用，為行政決策提供了精確、量化的基礎數據，算法動(dòng)態(tài)、精準的決策手段，為公眾參與決策提供了技術(shù)平臺；但也對基礎數據和決策系統的安全性提出了更高要求，一旦算法、數據出錯，如數據輸入錯誤、不全面、不客觀(guān)等，都會(huì )引發(fā)諸如算法歧視等決策錯誤情形，且由于算法解釋不規范或者算法不透明，導致難以明確責任主體，難以追責。因此，應當推動(dòng)構建多元主體參與、動(dòng)態(tài)管理、全過(guò)程監督的科學(xué)、民主決策機制，完善落實(shí)數據與算法安全審查機制，構建面向行政人員、數據管理者、算法開(kāi)發(fā)者及審查評估者的問(wèn)責機制。

（二）行政執法中的程序保障。數字時(shí)代，行政執法程序的啟動(dòng)、調查取證、作出決定、期限和送達均呈現新的特點(diǎn)。在數字應用場(chǎng)景中，行政權應當受行政法治價(jià)值系統調整。必須警惕“科技決定論”，對于通過(guò)數字賦能作出的行政決定，行政機關(guān)應當保留最終決定權，人民法院在審查行政執法活動(dòng)合法性時(shí)，應當結合數字技術(shù)特點(diǎn)作出相應判斷。例如，在取證手段上，要審查技術(shù)手段使用的合法性；在證據形式上，要審查電子數據作為電子證據的合法性；在舉證責任上，要依法適當兼顧電子信息手段特點(diǎn)確定責任分配；對于期限和電子送達是否合法，也要結合技術(shù)特點(diǎn)依法作出相應認定。

（三）行政公開(kāi)中的知情權。數字時(shí)代的行政公開(kāi)，既要通過(guò)政務(wù)數據開(kāi)放共享促進(jìn)數字經(jīng)濟發(fā)展、提升社會(huì )治理水平，又要滿(mǎn)足保障公眾知情權、建設陽(yáng)光政府的要求。一方面，積極研究數據開(kāi)放、保護制度機制，實(shí)現對數據資源采集、傳輸、儲存、利用、開(kāi)放的規范管理，促進(jìn)政府數據在風(fēng)險可控原則下有序公開(kāi)，滿(mǎn)足公眾知情權、參與權、監督權，為數據流動(dòng)提供制度保障。另一方面，在數字行政中，行政機關(guān)應當依法告知行政相對人將運用信息技術(shù)等作出行政決定。應當依法賦予行政相對人程序選擇權，由其決定是否適用數字行政系統，并且對高頻服務(wù)項目，如醫療衛生、從業(yè)資格等保留線(xiàn)下辦理途徑，防止“數字?zhù)櫆稀庇绊懫渲闄?；行政相對人自行決定適用的，行政機關(guān)應當保留相應處理記錄，當發(fā)生糾紛爭議時(shí)，行政機關(guān)依法承擔舉證義務(wù)，依法對其行政決定之合法性作出解釋和說(shuō)明。

（作者系最高人民法院黨組成員、副院長(cháng)、審判委員會(huì )委員）