國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)

國發(fā)〔2014〕17號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展，健全多層次資本市場(chǎng)體系，對于加快完善現代市場(chǎng)體系、拓寬企業(yè)和居民投融資渠道、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟轉型升級具有重要意義。20多年來(lái)，我國資本市場(chǎng)快速發(fā)展，初步形成了涵蓋股票、債券、期貨的 市場(chǎng)體系，為促進(jìn)改革開(kāi)放和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展作出了重要貢獻。但總體上看，我國資本市場(chǎng)仍不成熟，一些體制機制性問(wèn)題依然存在，新情況新問(wèn)題不斷出現。為深入 貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì )精神，認真落實(shí)黨中央和國務(wù)院的決策部署，實(shí)現資本市場(chǎng)健康發(fā)展，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

(一)指導思想。

高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，貫徹黨中央和國務(wù)院的決策部署，解放思想，改革創(chuàng )新，開(kāi)拓進(jìn)取。堅持市場(chǎng)化和法治化取向，維護公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)秩序，維護投資者特別是中小投資者合法權益。緊緊圍繞促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng )新活力，拓展市場(chǎng)廣度深度，擴大市場(chǎng)雙向開(kāi)放，促進(jìn)直接融資與間接融資協(xié)調發(fā)展，提高直接融資比重，防范和分散金融風(fēng)險。推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，完善現代企業(yè)制度和公司治理結構，提高企業(yè)競爭能力，促進(jìn)資本形成和股權流轉，更好發(fā)揮資本市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用，促進(jìn)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)、結構調整和經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。

(二)基本原則。

資本市場(chǎng)改革發(fā)展要從我國國情出發(fā)，積極借鑒國際經(jīng)驗，遵循以下原則：

一是處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系。尊重市場(chǎng)規律，依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。同時(shí)，更好發(fā)揮政府作用，履行好政府監管職能，實(shí)施科學(xué)監管、適度監管，創(chuàng )造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，保護投資者合法權益，有效維護市場(chǎng)秩序。

二是處理好創(chuàng )新發(fā)展與防范風(fēng)險的關(guān)系。以市場(chǎng)為導向、以提高市場(chǎng)服務(wù)能力和效率為目的，積極鼓勵和引導資本市場(chǎng)創(chuàng )新。同時(shí)，強化風(fēng)險防范，始終把風(fēng)險監測、預警和處置貫穿于市場(chǎng)創(chuàng )新發(fā)展全過(guò)程，牢牢守住不發(fā)生系統性、區域性金融風(fēng)險的底線(xiàn)。

三是處理好風(fēng)險自擔與強化投資者保護的關(guān)系。加強投資者教育，引導投資者培育理性投資理念，自擔風(fēng)險、自負盈虧，提高風(fēng)險意識和自我保護能力。同時(shí)，健全投資者特別是中小投資者權益保護制度，保障投資者的知情權、參與權、求償權和監督權，切實(shí)維護投資者合法權益。

四是處理好積極推進(jìn)與穩步實(shí)施的關(guān)系。立足全局、著(zhù)眼長(cháng)遠，堅定不移地積極推進(jìn)改革。同時(shí)，加強市場(chǎng)頂層設計，增強改革措施的系統性、針對性、協(xié)同性，把握好改革的力度、節奏和市場(chǎng)承受程度，穩步實(shí)施各項政策措施，著(zhù)力維護資本市場(chǎng)平穩發(fā)展。

(三)主要任務(wù)。

加快建設多渠道、廣覆蓋、嚴監管、高效率的股權市場(chǎng)，規范發(fā)展債券市場(chǎng)，拓展期貨市場(chǎng)，著(zhù)力優(yōu)化市場(chǎng)體系結構、運行機制、基礎設施和外部環(huán)境，實(shí)現發(fā)行交易方式多樣、投融資工具豐富、風(fēng)險管理功能完備、場(chǎng)內場(chǎng)外和公募私募協(xié)調發(fā)展。到2020年，基本形成結構合理、功能完善、規范透明、穩健高效、開(kāi)放包容的多層次資本市場(chǎng)體系。

二、發(fā)展多層次股票市場(chǎng)

(四)積極穩妥推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革。建立和完善以信息披露為中心的股票發(fā)行制度。發(fā)行人是信息披露第一責任人，必須做到言行與信息披露的內容一致。發(fā)行人、中介機構對信息披露的真實(shí)性、準確性、完整性、充分性和及時(shí)性承擔法律責任。投資者自行判斷發(fā)行人的盈利能力和投資價(jià)值，自擔投資風(fēng)險。逐步探索符合我國實(shí)際的股票發(fā)行條件、上市標準和審核方式。證券監管部門(mén)依法監管發(fā)行和上市活動(dòng)，嚴厲查處違法違規行為。

(五)加快多層次股權市場(chǎng)建設。強化證券交易所市場(chǎng)的主導地位，充分發(fā)揮證券交易所的自律監管職能。壯大主板、中小企業(yè)板市場(chǎng)，創(chuàng )新交易機制，豐富交易品種。加快創(chuàng )業(yè)板市場(chǎng)改革，健全適合創(chuàng )新型、成長(cháng)型企業(yè)發(fā)展的制度安排。增加證券交易所市場(chǎng)內部層次。加快完善全國中小企業(yè)股份轉讓系統，建立小額、便捷、靈活、多元的投融資機制。在清理整頓的基礎上，將區域性股權市場(chǎng)納入多層次資本市場(chǎng)體系。完善集中統一的登記結算制度。

(六)提高上市公司質(zhì)量。引 導上市公司通過(guò)資本市場(chǎng)完善現代企業(yè)制度，建立健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，規范經(jīng)營(yíng)決策。督促上市公司以投資者需求為導向，履行好信息披露義務(wù)，嚴格執行企業(yè)會(huì )計準則和財務(wù)報告制度，提高財務(wù)信息的可比性，增強信息披露的有效性。促進(jìn)上市公司提高效益，增強持續回報投資者能力，為股東創(chuàng )造更多價(jià)值。規范上市公司控股股東、實(shí)際控制人行[為，保障公司獨立主體地位，維護各類(lèi)股東的平等權利。鼓勵上市公司建立市值管理制度。完善上市公司股權激勵制度，允許上市公司按規定通過(guò)多種形式開(kāi)展員工持股計劃。

(七)鼓勵市場(chǎng)化并購重組。充分發(fā)揮資本市場(chǎng)在企業(yè)并購重組過(guò)程中的主渠道作用，強化資本市場(chǎng)的產(chǎn)權定價(jià)和交易功能，拓寬并購融資渠道，豐富并購支付方式。尊重企業(yè)自主決策，鼓勵各類(lèi)資本公平參與并購，破除市場(chǎng)壁壘和行業(yè)分割，實(shí)現公司產(chǎn)權和控制權跨地區、跨所有制順暢轉讓。

(八)完善退市制度。構建符合我國實(shí)際并有利于投資者保護的退市制度，建立健全市場(chǎng)化、多元化退市指標體系并嚴格執行。支持上市公司根據自身發(fā)展戰略，在確保公眾投資者權益的前 提下以吸收合并、股東收購、轉板等形式實(shí)施主動(dòng)退市。對欺詐發(fā)行的上市公司實(shí)行強制退市。明確退市公司重新上市的標準和程序。逐步形成公司進(jìn)退有序、市場(chǎng) 轉板順暢的良性循環(huán)機制。

三、規范發(fā)展債券市場(chǎng)

(九)積極發(fā)展債券市場(chǎng)。完善公司債券公開(kāi)發(fā)行制度。發(fā)展適合不同投資者群體的多樣化債券品種。建立健全地方政府債券制度。豐富適合中小微企業(yè)的債券品種。統籌推進(jìn)符合條件的資產(chǎn)證券化發(fā)展。支持和規范商業(yè)銀行、證券經(jīng)營(yíng)機構、保險資產(chǎn)管理機構等合格機構依法開(kāi)展債券承銷(xiāo)業(yè)務(wù)。

(十)強化債券市場(chǎng)信用約束。規范發(fā)展債券市場(chǎng)信用評級服務(wù)。完善發(fā)行人信息披露制度，提高投資者風(fēng)險識別能力，減少對外部評級的依賴(lài)。建立債券發(fā)行人信息共享機制。探索發(fā)展債券信用保險。完善債券增信機制，規范發(fā)展債券增信業(yè)務(wù)。強化發(fā)行人和投資者的責任約束，健全債券違約監測和處置機制，支持債券持有人會(huì )議維護債權人整體利益，切實(shí)防范道德風(fēng)險。

(十一)深化債券市場(chǎng)互聯(lián)互通。在符合投資者適當性管理要求的前提下，完善債券品種在不同市場(chǎng)的交叉掛牌及自主轉托管機制，促進(jìn)債券跨市場(chǎng)順暢流轉。鼓勵債券交易場(chǎng)所合理分工、發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢。促進(jìn)債券登記結算機構信 息共享、順暢連接，加強互聯(lián)互通。提高債券市場(chǎng)信息系統、市場(chǎng)監察系統的運行效率，逐步強化對債券登記結算體系的統一管理，防范系統性風(fēng)險。

(十二)加強債券市場(chǎng)監管協(xié)調。充分發(fā)揮公司信用類(lèi)債券部際協(xié)調機制作用，各相關(guān)部門(mén)按照法律法規賦予的職責，各司其職，加強對債券市場(chǎng)準入、信息披露和資信評級的監管，建立投資者保護制度，加大查處債券市場(chǎng)虛假陳述、內幕交易、價(jià)格操縱等各類(lèi)違法違規行為的力度。

四、培育私募市場(chǎng)

(十三)建立健全私募發(fā)行制度。建立合格投資者標準體系，明確各類(lèi)產(chǎn)品私募發(fā)行的投資者適當性要求和面向同一類(lèi)投資者的私募發(fā)行信息披露要求，規范募集行為。對私募發(fā)行不設行政審批，允許各類(lèi)發(fā)行主體在依法合規的基礎上，向累計不超過(guò)法律規定特定數量的投資者發(fā)行股票、債券、基金等產(chǎn)品。積極發(fā)揮證券中介機構、資產(chǎn)管理機構和有關(guān)市場(chǎng)組織的作用，建立健全私募產(chǎn)品發(fā)行監管制度，切實(shí)強化事中事后監管。建立促進(jìn)經(jīng)營(yíng)機構規范開(kāi)展私募業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制和自律管理制度安排，以及各類(lèi)私募產(chǎn)品的統一 監測系統。

(十四)發(fā)展私募投資基金。按照功能監管、適度監管的原則，完善股權投資基金、私募資產(chǎn)管理計劃、私募集合理財產(chǎn)品、集合資金信托計劃（查詢(xún)信托產(chǎn)品）等各類(lèi)私募投資產(chǎn)品的監管標準。依法嚴厲打擊以私募為名的各類(lèi)非法集資活動(dòng)。完善扶持創(chuàng )業(yè)投資發(fā)展的政策體系，鼓勵和引導創(chuàng )業(yè)投資基金支持中小微企業(yè)。研究制定保險資金投資創(chuàng )業(yè)投資基金的相關(guān)政策。完善圍繞創(chuàng )新鏈需要的科技金融服務(wù)體系， 創(chuàng )新科技金融產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

五、推進(jìn)期貨市場(chǎng)建設

(十五)發(fā)展商品期貨市場(chǎng)。以提升產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力和配合資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機制改革為重點(diǎn)，繼續推出大宗資源性產(chǎn)品期貨品種，發(fā)展商品期權、商品指數、碳排放權等交易工具，充分發(fā)揮期貨市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現和風(fēng)險管理功能，增強期貨市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的能力。允許符合條件的機構投資者以對沖風(fēng)險為目的使用期貨衍生品工具，清理取消對企業(yè)運用風(fēng)險管理工具的不必要限制。

(十六)建設金融期貨市場(chǎng)。配合利率市場(chǎng)化和人民幣匯率形成機制改革，適應資本市場(chǎng)風(fēng)險管理需要，平穩有序發(fā)展金融衍生產(chǎn)品。逐步豐富股指期貨、股指期權和股票期權品種。逐步發(fā)展國債期貨，進(jìn)一步健全反映市場(chǎng)供求關(guān)系的國債收益率曲線(xiàn)。

六、提高證券期貨服務(wù)業(yè)競爭力

(十七)放寬業(yè)務(wù)準入。實(shí)施公開(kāi)透明、進(jìn)退有序的證券期貨業(yè)務(wù)牌照管理制度，研究證券公司、基金管理公司、期貨公司、證券投資咨詢(xún)公司等交叉持牌，支持符合條件的其他金融機構在風(fēng) 險隔離基礎上申請證券期貨業(yè)務(wù)牌照。積極支持民營(yíng)資本進(jìn)入證券期貨服務(wù)業(yè)。支持證券期貨經(jīng)營(yíng)機構與其他金融機構在風(fēng)險可控前提下以相互控股、參股的方式探 索綜合經(jīng)營(yíng)。

(十八)促進(jìn)中介機構創(chuàng )新發(fā)展。推動(dòng)證券經(jīng)營(yíng)機構實(shí)施差異化、專(zhuān)業(yè)化、特色化發(fā)展，促進(jìn)形成若干具有國際競爭力、品牌影響力和系統重要性的現代投資銀行。促進(jìn)證券投資基金管理公司向現代資產(chǎn)管理機構轉型，提高財富管理水平。推動(dòng)期貨經(jīng)營(yíng)機構并購重組，提高行業(yè)集中度。支持證券期貨經(jīng)營(yíng)機構拓寬融資渠道，擴大業(yè)務(wù)范圍。在風(fēng)險可控前提下，優(yōu)化客戶(hù)交易結算資金存管模式。 支持證券期貨經(jīng)營(yíng)機構、各類(lèi)資產(chǎn)管理機構圍繞風(fēng)險管理、資本中介、投資融資等業(yè)務(wù)自主創(chuàng )設產(chǎn)品。規范發(fā)展證券期貨經(jīng)營(yíng)機構柜臺業(yè)務(wù)。對會(huì )計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構、評級增信機構、法律服務(wù)機構開(kāi)展證券期貨相關(guān)服務(wù)強化監督，提升證券期貨服務(wù)機構執業(yè)質(zhì)量和公信力，打造功能齊備、分工專(zhuān)業(yè)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的金融服 務(wù)產(chǎn)業(yè)。

(十九)壯大專(zhuān)業(yè)機構投資者。支持全國社會(huì )保障基金積極參與資本市場(chǎng)投資，支持社會(huì )保險基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險資金、境外長(cháng)期資金等機構投資者資金逐步擴大資本市場(chǎng)投資范圍和規模。推動(dòng)商業(yè)銀行、保險公司等設立基金管理公司，大力發(fā)展證券投資基金。

(二十)引導證券期貨互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)有序發(fā)展。建立健全證券期貨互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)監管規則。支持證券期貨服務(wù)業(yè)、各類(lèi)資產(chǎn)管理機構利用網(wǎng)絡(luò )信息技術(shù)創(chuàng )新產(chǎn)品、業(yè)務(wù)和交易方式。支持有條件的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與資本市場(chǎng)，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，擴大資本市場(chǎng)服務(wù)的覆蓋面。

七、擴大資本市場(chǎng)開(kāi)放

(二十一)便利境內外主體跨境投融資。擴 大合格境外機構投資者、合格境內機構投資者的范圍，提高投資額度與上限。穩步開(kāi)放境外個(gè)人直接投資境內資本市場(chǎng)，有序推進(jìn)境內個(gè)人直接投資境外資本市場(chǎng)。 建立健全個(gè)人跨境投融資權益保護制度。在符合外商投資產(chǎn)業(yè)政策的范圍內，逐步放寬外資持有上市公司股份的限制，完善對收購兼并行為的國家安全審查和反壟斷 審查制度。

(二十二)逐步提高證券期貨行業(yè)對外開(kāi)放水平。適時(shí)擴大外資參股或控股的境內證券期貨經(jīng)營(yíng)機構的經(jīng)營(yíng)范圍。鼓勵境內證券期貨經(jīng)營(yíng)機構實(shí)施“走出去”戰略，增強國際競爭力。推動(dòng)境內外交易所市場(chǎng)的連接，研究推進(jìn)境內外基金互認和證券交易所產(chǎn)品互認。穩步探索B股市場(chǎng)改革。

(二十三)加強跨境監管合作。完善跨境監管合作機制，加大跨境執法協(xié)查力度，形成適應開(kāi)放型資本市場(chǎng)體系的跨境監管制度。深化與香港、澳門(mén)特別行政區和臺灣地區的監管合作。加強與國際證券期貨監管組織的合作，積極參與國際證券期貨監管規則制定。

八、防范和化解金融風(fēng)險

(二十四)完善系統性風(fēng)險監測預警和評估處置機制。建立健全宏觀(guān)審慎管理制度。逐步建立覆蓋各類(lèi)金融市場(chǎng)、機構、產(chǎn)品、工具和交易結算行為的風(fēng)險監測監控平臺。完善風(fēng)險管理措施，及時(shí)化解重大風(fēng)險隱患。加強涵蓋資本市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)、信托理財等領(lǐng)域的跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨境風(fēng)險監管。

(二十五)健全市場(chǎng)穩定機制。資本市場(chǎng)穩定關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定大局。各地區、各部門(mén)在出臺政策時(shí)要充分考慮資本市場(chǎng)的敏感性，做好新聞宣傳和輿論引導工作。完善市場(chǎng)交易機制，豐富市場(chǎng)風(fēng)險管理工具。建立健全金融市場(chǎng)突發(fā)事件快速反應和處置機制。健全穩定市場(chǎng)預期機制。

(二十六)從嚴查處證券期貨違法違規行為。加強違法違規線(xiàn)索監測，提升執法反應能力。嚴厲打擊證券期貨違法犯罪行為。完善證券期貨行政執法與刑事司法的銜接機制，深化證券期貨監管部門(mén)與公安司法機關(guān)的合作。進(jìn)一步加強執法能力，豐富行政調查手段，大幅改進(jìn)執法效率，提高違法違規成本，切實(shí)提升執法效果。

(二十七)推進(jìn)證券期貨監管轉型。加強全國集中統一的證券期貨監管體系建設，依法規范監管權力運行，減少審批、核準、備案事項，強化事中事后監管，提高監管能力和透明度。支持市場(chǎng)自律組織履行職能。加強社會(huì )信用體系建設，完善資本市場(chǎng)誠信監管制度，強化守信激勵、失信懲戒機制。

九、營(yíng)造資本市場(chǎng)良好發(fā)展環(huán)境

(二十八)健全法規制度。推 進(jìn)證券法修訂和期貨法制定工作。出臺上市公司監管、私募基金監管等行政法規。建立健全結構合理、內容科學(xué)、層級適當的法律實(shí)施規范體系，整合清理現行規 章、規范性文件，完善監管執法實(shí)體和程序規則。重點(diǎn)圍繞調查與審理分離、日常監管與稽查處罰協(xié)同等關(guān)鍵環(huán)節，積極探索完善監管執法體制和機制。配合完善民 事賠償法律制度，健全操縱市場(chǎng)等犯罪認定標準。

(二十九)堅決保護投資者特別是中小投資者合法權益。健全投資者適當性制度，嚴格投資者適當性管理。完善公眾公司中小投資者投票和表決機制，優(yōu)化投資者回報機制，健全多元化糾紛解決和投資者損害賠償救濟機制。督促證券投資基金等機構投資者參加上市公司業(yè)績(jì)發(fā)布會(huì )，代表公眾投資者行使權利。

(三十)完善資本市場(chǎng)稅收政策。按照宏觀(guān)調控政策和稅制改革的總體方向，統籌研究有利于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的稅收政策。

(三十一)完善市場(chǎng)基礎設施。加強登記、結算、托管等公共基礎設施建設。實(shí)現資本市場(chǎng)監管數據信息共享。推進(jìn)資本市場(chǎng)信息系統建設，提高防范網(wǎng)絡(luò )攻擊、應對重大災難與技術(shù)故障的能力。

(三十二)加強協(xié)調配合。健 全跨部門(mén)監管協(xié)作機制。加強中小投資者保護工作的協(xié)調合作。各地區、各部門(mén)要加強與證券期貨監管部門(mén)的信息共享與協(xié)同配合。出臺支持資本市場(chǎng)擴大對外開(kāi)放的外匯、海關(guān)監管政策。地方人民政府要規范各類(lèi)區域性交易場(chǎng)所，打擊各種非法證券期貨活動(dòng)，做好區域內金融風(fēng)險防范和處置工作。

(三十三)規范資本市場(chǎng)信息傳播秩序。各地區、各部門(mén)要嚴格管理涉及資本市場(chǎng)的內幕信息，確保信息發(fā)布公開(kāi)公正、準確透明。健全資本市場(chǎng)政策發(fā)布和解讀機制，創(chuàng )新輿論回應與引導方式。綜合運用法律、行政、行業(yè)自律等方式，完善資本市場(chǎng)信息傳播管理制度。依法嚴肅查處造謠、傳謠以及炒作不實(shí)信息誤導投資者和影響社會(huì )穩定的機構、個(gè)人。